【摘要】本文梳理了当前中国规划史研究所面临的研究方法适用性的困境，提出借鉴社会学科新制度主义的研究方法，包括有限理性、路径依赖，以及制度连续和断裂的相关概念，用于研究当代中国城市规划体系的演进和变革。文章提出通过应用这些制度主义的理论工具，可以提高规划史研究的诠释能力；将规划视为一种制度，规划师作为有限理性的专业人和社会人，关注制度和社会结构对规划行为的影响，探寻规划在国家政治、社会、经济制度中的位置及其发展规律。
历史研究的任务在于挖掘、记录、再现和重构过去。对中国规划史研究而言，达成其中任何一项目标都不轻松。历史信息的挖掘已然非常困难，因果关系的建立则始终是所有学术研究的难点，更不用说依据获取的信息碎片所呈现出的事件去建立跨越时空的因果链，探寻时间、波动与变化之间的关系。这一难题在国际和国内的规划史和理论研究领域同样存在。中国规划史研究大多着眼于挖掘和记录重大事件或者重要人物的事迹，或者总结梳理某个城市的规划历程。对规划发展的宏大叙事多采用“国家建构—专业发展”视角。研究者立足于国家宏观发展历史以及规划领域自身发展的重大事件进行“历史分期”，归纳演绎不同历史时期的专业特征；有些研究受到科学史范式演进理论的影响。总体而言多数规划史研究仍然属于描述性研究范畴。在史学领域，理论框架不一定是必需品。历史本身是人类建构和重组知识的一种基础手段——“史学是无所不包的普遍性学科，以便对社会现象进行最全面的理解”。因此，历史研究应当建立在论点和论据之间结果开放、持续不断的互动关系基础上，以此分析特殊的历史情境和事件，避免被理论约束。传统史学将史实的确证作为最重要的任务，相信通过史实的积累可以还原一个真实的故事，史学家的主要任务是增加新的事实。遗憾的是，在中国开展规划史研究，除史论的薄弱之外，还存在史料的匮乏和偏颇问题。近代规划史料集中于租界城市或者殖民地城市；大多数中央和地方的当代城建规划档案倾向于谨慎解释国家保密政策，即使达到30年和50年门槛，对外开放还是有限，例如广州国家档案馆1950年代的城建类档案仍处于保密状态，中国城市规划设计研究院（中规院）的档案仅供内部使用。以笔者的经验而言，只有上海、北京和浙江等少数地方档案管理对研究人员相对开放。另一方面，国家的、宣传的和技术成果类档案可获得性远远高于地方的、民间的和过程类档案；与官方资料相对应，媒体报导、回忆录等民间材料多聚焦于重大事件、重要人物、重点城市，更容易获得的是所谓“王侯将相、才子佳人”史。要重现规划与建成环境的互动，书写社会历史，发掘来自“沉默的大多数”的声音和“未建成的空间”十分困难，很大程度上要依赖个体的收藏和回忆，史料的发现有着极大偶然性——这给需要如期毕业的研究生选择这一领域的题目造成了额外的风险。规划史研究的第一手资料匮乏，即使找到了，也往往是分散的、片段的和片面的，易导致历史再现的失真，有的研究者不加辨识地接受有限的材料内容，没有意识到这其中隐含的偏见和主观性。由于难以通过广泛的史料挖掘还原历史叙事，很多规划研究喜欢选择以论代史的“捷径”，事实不详而结论和认识就层出不穷的论文并不鲜见。材料和事实的苍白，叙事的单薄，洞见的匮乏，使得中国规划史领域的研究虽然逐渐增多，但有影响力的成果仍寥寥，历史研究对当下发展缺乏深刻的介入，规划史研究存在着学术小圈子内自我循环的危险。社会科学善于归纳出共时性的，或者说在受控的时间框架之内的理论架构。史学从中颇受启发，历史研究的社会学倾向在近些年渐成气候；与此相对应，社会科学也开始将时间作为要素纳入研究考量，如经济史学和政治史学。国内学者耳熟能详的诺斯（Douglass C. North）是新经济史的开拓者，他利用产权理论解释制度变迁与经济增长的联系，将制度作为一种驱动经济增长的内生变量，产生了深远的影响。这一系列理论在中国经济体制改革中期以制度经济学标签被引入，2000年以来被应用于规划研究。国内也有许多学者借用制度经济学的产权和交易成本概念对规划的工具性进行分析，提出优化建议——依据该系列理论，明晰的 产权界定是建立市场经济的前提，可以促进资源分配的效益最大化，而规划制度存在的价值在于降低交易成本，从而激励土地市场发育和经济发展。不过，以上文章多依据以诺斯为代表的产权制度理论提出规划“应该怎么做”，而没有以此来解释中国的规划制度变迁，或者质疑这种理论的适用性。比如说，中国规划制度在土地产权从模糊到逐渐清晰的过程中产生了怎样的变化？是什么推动了中国规划制度的变革？谁是改革的动议者？在不同的产权制度下，中国规划与国家—社会—市场的结构性关系与其他国家有何不同？中央政府、地方政府和规划师等分别扮演了什么样的角色？针对以上疑问，本文通过引介社会科学中的相关理论和概念，主要是历史制度主义学派的路径依赖、关键节点和有限理性等，以求对扩张中国规划史的研究视野有所启发。在对国家制度变迁的研究中，政治学者通过比较国家间政策差异的产生，来探索既定的制度与时间之间的互动关系；换句话说，为什么各个国家在面临相似的压力和挑战的情况下，会制定出差异极大的公共政策？这种对历史的比较分析（comparative-historical analysis）路径被政治学家广泛应用，基于深入的实证研究，关注过程和时序，关注宏大尺度下复杂的政策成因，从“机制”（mechanism）角度解释历史政治进程。1978年，凯茨斯坦（Katzenstein）提出，发达工业国家美、英、法、日等国在经历了同样的石油危机之后，国家和社会之所以会走向截然不同的发展方向，源于国家和社会政策网络的结构性差异。彼得·豪尔（现任教于哈佛大学政府系）在他1986年的著作《管治经济》（Governing the Economy）中，提出英法两国之所以在战后的国家干预政策发展上产生差异（即英国逐渐转向凯恩斯主义，而法国实行了国家计划引导下的经济增长模式），其原因在于早期两国工业革命开展方式以及时间的差异：英国作为工业革命的先发地，其经济增长通过小工厂—小银行式的民间经济逐渐 增长实现，国家在最初的介入比较少；而法国工业革命的时候，大工厂和大银行已经出现，因此法国比较容易地走上了通过国家计划来控制和干预经济的道路。1992年，伊默古特（Immergut）通过比较法国、瑞典和瑞士的医疗政策，发现政治制度中存在“否决点”，即一套制度之中的脆弱之处；并提出，一旦反对力量发现这一否决点在制度体系中的位置，就可以轻易阻挠政策的革新；而制度所塑造的权力平衡关系的变化，可以使得否决点在某处出现、消失或者改变位置。这些从跨国的历史比较、制度先后之间的互动关系，以及行为者的逻辑特征等方面去寻找差异来源的因果模型，被逐渐称为历史制度主义学派。历史制度主义不但强调前一个阶段政策选择对后一个阶段政策制定的重要影响，即先后次序的影响；而且借鉴并且发展了诺斯在制度经济学中提出的“路径依赖”（path dependence）概念，指出制度具有自我增强倾向，即国家 一旦进入某种制度模式之后，沿着同一条路深入下去的可能性会增大——即使表面上看来其现实效率已然低下，但基于规模报酬递增原理，加之学习效应、协同效应、适应性预期 和退出成本增加的作用，制度保留现状更为经济，制度改变会越来越困难，被迫锁定在既定道路之上。对比经济领域，政治家政治生命的有限性决定了他们常常短视，主导长时段政治进程和行为的能力相对有限，从而使得政治制度的改变更为困难。因为存在未来不可知的竞争，出于自我保护和限制竞争对手的目的，政治制度的设计者会自然设置对未来制度改变的障碍。例如2012年的热门政治学著作《为什么国家会失败》（Why Nations Fail）试图证明，早期人为的政治和经济制度选择对后来的国家—社会经济成功（或不成功）至关重要，实际政治决策过程在经济制度推行中具有决定性影响，以拉美国家为例，既得利益者会对更加包容性的新制度天然抵触、百般阻挠——只是历史上偶然的契机改变了既得利益者和新经济理论的博弈均衡，迫使既得利益者作出妥协。如上可知，历史制度主义强调制度发展的路径依赖特征，但并不因此而得出制度发展的“宿命论”。制度变迁被视为制度存续的“正常时期”和制度断裂的“关键节点”（critical junctures）。正常时期的制度变迁遵循路径依赖规律，制度与环境保持着某种平衡；当各种政治力量的冲突达到一定程度，就会进入制度的断裂时期，新制度的出现成为可能。例如新的社会经济背景发展使得原本不那么重要的制度突然变得重要，出现了新的行动者、新观念，制度本身的内在冲突溢出制度之外等等。从历史制度主义的分析可以看出，理解政治过程中各行为人尤其是决策者的行为逻辑变得非常重要。1980年代始，理性选择理论（rational choice theory）在社会科学中大行其道。该理论假设每个人都是理性主体，在选择时存在逻辑一致的偏好，个人会根据偏好来形成决策、作出行动（即个体偏好决定目标设定），如有的人倾向于追求个人利益或效用最大化，有些人追求风险最小化。在这一假设前提下，制度作为具有高度理性的社会角色的产物，其目的是作为一种工具协调集体行动，促成合作，将社会福利最大化。有过从业经验的规划师都知道，我国的城乡规划方案或者技术手段的选择通常基于有限的个体经验，寻找那些身边现成的、已知的、醒目的样板；同时，还不可避免地受从众心理的影响，存在赶时髦、蹭热点的行为，而非经过理想的“多方案优选”的过程。不完全理性的存在显而易见。新制度主义认可这种认知的局限性。制度的概念被扩大为更为宽泛的、文化的、规范性的框架（也就是我们常说的所谓社会“结构”），这些广义的“制度”不但影响个体行为，而且塑造着个人对现实情境的理解和认知。因为人具有天然的认知局限，所以理解社会规范、传统、合法性等多方面的影响有助于更好地认识在制度规范下的个人行动及其背后逻辑。这些广义“制度”的存在使得人在决策时往往是求助于那些既定的、习惯的法则，而不是单纯地就手中掌握的信息作出理性判断。因为这种认知心理学上的特征，决策者被认为是有限理性的。在这样的有限理性前提下，现代制度和组织的建立通常都是适应既有的规范和为已然开展的工作正名的，即“制度的同构主义”（institutional isomorphism）；制度安排的合法性首先在于符合更大的社会结构，而不是提高效率。这种新制度主义立场有时也被称为“社会学制度主义”，它关注制度框架（或者说社会结构）对人们认知的影响，并且指出表面的规则变化相对容易，而其背后的认知演进则往往严重滞后。杨大利从社会认知和制度变迁的角度，将1970年代中后期农村家庭承包责任制的出现，与大跃进和因此造成的严重国民经济困难联系起来。这一教训改变了自上而下的对集体化农业的信仰和地方政府的行为模式，但这种认知和行为模式的转变，以及不同认知和行为之间的博弈，在漫长的20年后才于制度上反映出来。另一方面，强调制度行动者的主观作用为研究政策学习带来了新视角，如霍辛格等指出发达国家的环境政策在1970—2000年间有很大程度的趋同，除了地理的接近，还与组织间合作和跨国理念传递有关；如果两个国家的经济交往密切，那么政策上就会因为相互学习和模仿而变得趋同。帕齐·希利在西方规划理论界较早运用社会学制度主义框架去理解和规范城市规划的运作架构和其中的权力关系，提出城市规划可以成为一个将新的规范和概念制度化的理想平台，从而合作规划（collaborative planning）不仅仅是建立共识，而且可以塑造新的地方文化，创立新的公共领域。在社会科学领域涌现的新制度主义思潮和一系列理论模型，本文难以一一赘述。笔者就既有的理解和阅读，摘取了一部分对中国规划史研究可资借鉴的内容。规划史将规划置于特定的时间和空间，其中时间是重要的变量。如前所述，在既往的中国规划史研究中，时间更多的是作为一种不同历史时期的标记、背景，而没有成为影响事件变化的直接因素；此外，源于各种各样的原因，对规划理念、技术、成果的讨论多于对规划制度变迁、对主要行为人的行动逻辑分析。规划不是跨越国界的纯“客观”的科学技术，其本身可以被视为一种制度，它的发展受到国家制度、社会结构的约束，受到本国规划行业历史发展路径特征及其主要行动者视野和能力的影响。因此，如下几个问题或许会为将来的研究带来新的启发。历史制度主义强调前一个阶段的政策选择对后一个阶段政策制定的重要影响，这一点对于研究中国规划制度具有强烈的启发。例如吴缚龙在《为了增长的规划》中暗示，中国的城乡规划从遵循计划经济的国民经济计划要求到配合市场的开放和体制改革，以规划为工具吸引市场投资，转型顺理成章，其背后的逻辑并没有发生根本性的转变。以地方编制终极目标的空间想象吸引资源调配（差别在于这些资源从自上而下转向自外而内），与土地使用者共同协商作出用地决策促进发展，合作性高于约束性（collaborative vs regulative）——这些特征与西方的“城市增长联盟”是具有差异的。美格·瑞思迈对同是东北老工业城市的大连和哈尔滨进行了比较研究，发现由于改革开放次序的先后，两个最初相似的城市采用了不同的发展战略和土地控制模式。更早被确定为沿海开放城市的大连是一种“土地权整合”，走向全球化的策略带来以开发区和新区为主的扩张性土地开发模式，新经济活动与旧经济体在空间上相互隔离，地方政府成为使用、占有和分配土地的强有力的仲裁者，城市发展因而带有更强的自上而下规划控制的痕迹。哈尔滨则偏向于“土地权细分”，改革在资源匮乏和维护稳定的氛围中启动，为了促使企业配合国企改革和城市规划，地方政府将经济和土地控制权下放给企业，从而形成更加多元的土地权益群体；政府一旦进行土地细分，在土地产权尚且模糊的制度环境下，很难重申控制权，其城市景观相较大连呈现出更为杂糅的情形。侯丽和孙睿在比较深圳和上海的规划决策制度的发展演进时也发现：不同的规划传统，城市所面临的不同发展问题，两个市政府的行政等级差异，规划管理部门和市场，以及在改革开放初期的角力经验形成的不同认知和行为模式，影响了两地在后期规划管理制度上的改革行动和地方规委会制度在详细规划决策上的不同影响力。在对中国规划行为进行分析时，通常包含两种逻辑：专业逻辑和社会逻辑。对于前者，未来的规划史研究需要更加深入地了解和分析研究对象的专业认知能力和行为规范，包括其专业背景、经历、所掌握信息、判断依据等，这需要更为全面的史料挖掘；而研究者也需要对规划专业本身的发展有着更为全面和宏观的知识，从而对该认知在专业体系中的位置作出合理的判断，避免被手头的资料带入过于主观的语境。对于后者，目前较被广为接受的理论模型，如西方城市政治学中的政体理论、企业家（经营）主义模型，被用于解释地方政府及其规划行为的逻辑。中国的地方政府与开发商、业主和规划部门无疑在某种程度上符合其中的诸多特征。值得指出的是，政治学领域的研究发现，增长是中国地方政府所追求的、但不是唯一的目标；经济至上的说法过于狭隘；执行中央政府的政策意志、传达地方民意，在中央—地方关系当中同样占据着重要地位。由此延伸，追求（土地）财政收入最大化也不能完全代表地方政府在规划上的决策模式。并且，借用交易成本理论，产权所有者的理性是利益最大化，而其代理人则显著倾向于挑战最小化。例如：在分析各地控规管理制度建立过程中的规委会作用时，侯丽和孙睿发现，尽管建立这一新机制的动议是出于学习香港分离决策和执行，提高行政效率，其被地方规划部门积极采纳则很大程度是为了降低决策风险，排除外部干扰。孙睿在比较美国区划法和中国控规时指出，土地产权制度的差异，也就是说地方政府作为土地公有的产权代理人抑或作为私有化土地的公共干预者的角色差异，决定了中美对土地出让后规划调整的明显态度差异（相对宽松的美国和严格的中国）。总而言之，在分析规划行为者的行动逻辑上，需要更为多元的视角，包括理性的和有限理性的多种假设。可能也会有所贡献但极少在学术研究中被讨论的是，尽管自改革开放以来中国规划界不断引介和讨论规划的政治属 性和社会属性，大多数中国规划师，包括在政府中工作的规划师的自我内心定位仍然是技术专家的角色，他们也会基于（并借力于）这一角色参与政治博弈和社会服务。这种专业逻辑和社会逻辑交叠，对规划师行为产生了什么样的影响？我们的教育传统、专业认知方式以及基于市政技术工具的职业特性如何反映在制度变迁上？等等。改革开放40多年以来，中国城市发展和规划的资源充足，在中国特色社会主义体制下，规划相对于开发行为而言，因借助政府力量而居于相对强势的地位，规划职能管理部门、规划机构、规划院校总体面临的是行业和市场的规模扩大、机会增加、投资增长。即使有决策失误，所带来的成本和教训都不具备颠覆性，甚至建成环境的反馈仍然可能基本上是正面的，带来规划强大的幻象。以控规为例，尽管规划界对其不断反思，但无论是现代主义影响造成的城市空间乏味和空旷，还是确定容积率的随机武断，抑或用地分类的僵化，在此指导下的城市开发仍能应对实施（当然不乏调整），且取得了惊人的成效。要试图建立建成环境与规划之间的因果关系，制度的视角无疑是非常必要的。可以提出的这一类研究问题还有：导向当下的国土空间规划体系改革，其关键节点发生于何时？特定时刻、特定地区影响体系的形成和演进的变量集合，是怎样互动的？我们能否用制度发展的历史路径依赖、政治家的自我保护，解释以往多规并存的改革失败？要总结中国特色的规划理论，探寻规划在国家政治、社会、经济制度中的位置及其结构性关系演变，不仅要关注既定的制度结构和有关规范对规划的约束，而且应将规划行业及其主要行动者看作具有自我反思能力的个体。行业和学科发展的过程与制度约束、观念变迁、文化模式的影响存在着丰富的互动关系。我们期待引入新制度主义的一系列理论工具，并涌现出更多关注规划体系演进的研究而有所收获。作者：侯丽，博士，同济大学城市规划系教授。houli@tongji.edu.cn
空间战略规划与中国规划制度：制度变迁与关键节点
传统、路径与影响——日韩近代城市规划体系发展与形成的比较研究
中东欧战略空间规划的发展：以路径依赖、欧洲影响和国内政治为研究视角